农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究

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146 博士论文摘登 农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究 刘中海 [摘 要] 财政补贴是农村居民养老保险制度的核心,是农村居民养老保险制度推行和发展的关键。 本研究从保障农民基本生活、调节收入分配、促进农村消费和激励农民参保缴费等 4 个维度对农村 居民养老保险财政补贴的福利效应进行分析,发现当前补贴政策存在保障水平不高,地区分配不均, 可持续性不强,激励约束不到位等问题。认为通过加大财政补贴支持力度,明确养老待遇调整机制, 改善基金运营监管,调整参保缴费激励方案等多重措施,可以更好地发挥农村养老保险制度的福利 效应,实现制度从规模扩张向高质量发展的转变。 [关键词] 农村居民;养老保险;财政补贴;福利效应  2009 年国家开展新型农村养老保险制度试点,2011 年城镇居民养老保险试点工作在城镇 非就业人群中启动,2012年国家基本实现新型农村养老保险和城镇居民养老保险的制度全覆盖, 再到 2014 年新型农村养老保险与城镇居民养老保险合并成为城乡居民基本养老保险制度。从 制度框架看,城乡居民养老保险只适当提高了个人缴费标准,其他方面沿用新型农村养老保险 的制度结构,另外,由于大部分城镇居民都参加了企业职工养老保险,城乡居民养老保险制度 中覆盖的城镇居民占比很小,参保人以农村居民为主,本文研究的对象就是农村居民参加的城 乡居民养老保险制度,在此称为农村居民养老保险,其前身为新型农村养老保险制度。作为一 项长期的社会政策,农村居民养老保险的实行离不开各级财政的大力支持,2009 年新型农村养 老保险制度试点明确新农保与老农保的最大差别就是利用财政补贴作为重要的筹资渠道之一, 显示出政府通过财政补贴推进农村居民养老保险发展的决心。 10 年的改革发展,农村居民养老保险始终坚持以增进农民的社会福祉为目标,各级政府的 财政投入稳步增加,注重发挥制度在保障农村居民基本生活、调节收入分配、刺激农村消费、 鼓励参保人参保缴费以提升制度信心等方面的作用,产生了一系列的福利效应。 [作者简介] 刘中海,经济学博士,长沙市工伤保险服务中心书记,湖南大学金融与统计学院兼职教授。主要研 究方向保险与社会保障。 [学位论文] 刘中海农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究,湖南大学博士学位论文,2018 年,指导 教师李连友。 [基金项目] 湖南省教育厅青年项目“城乡居民基本养老保险制度优化研究”( 17B286)。 社 会 保 障 评 论 Chinese Social Security Review 第4卷第1期 2020 年 1 月 Vol. 4, No. 1 Jan. 2020 147 社 会 保 障 评 论第4卷第1期 Vol. 4, No. 1 一、农村居民养老保险财政补贴政策及其福利效应的主要表现 (一)农村居民养老保险财政补贴政策概况 作为一种普惠性质的补贴型社会保险,财政补贴是农村居民养老保险制度的核心与特色, 主要通过中央和地方两级财政体系对参保居民筹资缴费和待遇给付给予直接财政支持,分为“入 口补贴”与“出口补贴”,具体政策详见表 1。 表 1 农村居民养老保险财政补贴政策内容 补贴分类 补贴名目 补贴人员 补贴范围 财政来源 补贴额度 入口补贴 一般缴费补贴 全体缴费者 全国范围 地方 年补贴≧ 30 元 多缴缴费补贴 高档次缴费者 全国范围 地方 地方自定 长缴缴费补贴 长期缴费者 全国范围 地方 地方自定 困难人员补贴 困难缴费者 全国范围 地方 年补贴≧ 30 元; 部分或全部补贴 100 元 / 年 出口补贴 最低补贴 60 岁以上老人 东部地区 中央地方 各一半,44 元 中西部地区 中央 全部,88 元 加发补贴 60 岁以上老人 全国范围 地方 地方自定 高龄补贴 80 岁以上老人 全国范围 地方 地方自定 资料来源根据最新全国城乡居民养老保险制度文件整理。 1. 入口补贴 入口补贴(参保缴费补贴)主要由地方财政承担,针对一般参保人员、各档次缴费者、长 期缴费者和困难参保人员分别给予补贴。其中,一般缴费补贴也即人人享有的不低于 30 元 / 人 / 年的最低标准缴费补贴;多缴缴费补贴和长缴缴费补贴主要是激励广大参保居民选择高缴费 档次、长期参保缴费,所加发的财政补贴。困难人员参保缴费补贴是财政对困难、残疾等弱势 群体给予的优惠,根据其收入情况为其部分或全部代为缴纳 100 元 / 人 / 年的最低参保费用。 2. 出口补贴 出口补贴(养老待遇补贴)是中央和地方财政对 60 岁以上老年群体给予的基础养老金直 接补贴,包括最低补贴、加发补贴和高龄补贴 3 种类型。最低标准的基础养老金补贴从 2009 年的55元/人/月到2014年7月提高至70元/人/月,再到2018年1月提高至88元/人/月。 其中,财政来源东部地区由中央和地方各负担一半,中、西部地区则全部由中央负担。加发补 贴一般由省级财政统筹,根据本省实际对全体 60 岁以上老人增加的基础养老金补贴。高龄补 贴主要针对 80 岁以上老人加发的补助,只在部分省份推行。 (二)农村居民养老保险财政补贴福利效应的主要维度 根据 1920 年庇古出版的福利经济学,社会保障制度诸如社会养老保险、失业补助和 社会救济等,可通过收入再分配,以资源有效配置与个体偏好满足  ,达到交换和生产的帕累  参见 Arthur Cecil Pigou, The Economics of Welfare, London, Macmillan, l932. 148 农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究 托最优,进而增加社会总效用,增进社会总福利  。随着社会变革发展,不同时期的政策变化 会带来不同主体的利益变化,如果政府采取受益人补偿受害人的社会政策  ,实现社会总受益 大于总受损,则说明社会政策产生了福利效应  。具体而言,福利效应就是政策实施所带来的 经济和非经济效果,如满足人们需要的程度,获得满足的人数,调整社会福利的深度和广度等。 农村居民养老保险制度通过国家财政补贴对居民养老保障、收入分配、储蓄消费、参保选择等 具有重要影响,实现社会福利在个体不同时期,社会不同人群、不同地区之间的均衡配置与帕 累托改进,从而具有经济福利性  。 财政补贴是一种转移性支出,从政府角度看,支付是无偿的;从领取补贴者角度看,意味 着实际收入的增加。分析农村居民养老保险财政补贴的福利效应,就是分析制度实行财政补贴 政策以后产生的实际效果,这个效果可以和最初的政策目标相吻合,也可以有所变化,既有积 极的一面,也有不利的一面,以此可以综合评估农村居民养老保险财政补贴政策满足人们需要 的程度、获得满足的人数、达成的目标以及政策实施的深度和广度,政策实施所带来的经济效 果和非经济效果等。对农村居民养老保险财政补贴福利效应的分析可从保障居民生活、调节居 民收入、促进居民消费、激励居民参保缴费等 4 个维度进行。选择这 4 个维度是基于两个方面 的考虑一是养老保险制度最主要的功能与特征是保障生活、调节分配,农村居民养老保险作 为一项养老保险制度,自然也不例外;二是在 2009 年国务院关于开展新型农村社会养老保 险试点的指导意见中明确指出“建立农村社会养老保险制度是应对国际金融危机、扩大国 内消费需求的重大举措,各地区和有关部门要坚持正确的舆论导向,加强宣传,使这项惠民政 策深入人心,引导适龄农民积极参保。” 农村居民养老保险制度设计之初,就同时肩负着促进 居民消费、引导农民积极参保的重要目标,故对制度的研究分析应该考量其在促进消费和激励 参保缴费方面的目标达成情况。 1. 保障生活效应 根据马斯洛需求层次理论,生存需求是个体的最基本需求与权利,人人生而平等。国家应 当履行保障社会成员生存权利,满足社会成员基本需求的重要职责。我国学者景天魁以生存权 利公平、健康权利公平和发展权利公平作为满足人们基本需求的 3 条底线,提出“底线公平” 理论。强调以政府为主导建立多元主体共同参与的多层次社会保障体系,重点关注多数群体的 基本利益,尤其是弱势群体和底层群众的迫切需要,以此改善社会福利,实现经济效率与社会 公平的完美融合  。农村居民养老保险制度的“底线公平”是指通过发挥财政转移支付与养老 金收益对增加个体经济收入,改善农村居民老年期主观福利,满足其基本生存需求、健康需求 和发展需求的养老保障效应,以实现老年期社会福利有差别与无差别公平的相互统一。具体而  姚洋作为一种分配正义原则的帕累托改进,学术月刊 2016 年第 10 期。  Nicholas Kaldor, “Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility,“ The Economic Journal, 1939, 49.  John Richard Hicks, “The Foundations of Welfare Economics,“ The Economic Journal, 1939, 49196.  参见郑功成中国社会保障发展报告( 2016),人民出版社, 2016 年。  景天魁底线公平与社会保障的柔性调节,社会学研究 2004 年第 6 期。 149 社 会 保 障 评 论第4卷第1期 Vol. 4, No. 1 言,农村居民养老保险财政补贴产生的生活保障效应主要表现为基础养老金补贴解决待遇领取 阶段参保居民的温饱问题,减轻居民家庭养老经济负担。另外,农村居民养老保险入口补贴激 励参保居民增加个账积累,对提高其养老金收益,实现制度“保基本”目标提供支持。 2. 收入分配效应 社会分配正义理论强调社会保障制度建设和利益分配过程中的公平正义原则。罗尔斯在正 义论中最早提出以自由优先、经济平等实现分配正义,并通过构建社会福利函数Wmin( U i ) i1,2,3,,n,建立起社会福利与居民效用的定量联系,即弱势群体的最小效用映射出 社会福利的基本水准  。因此,在社会利益分配过程中,必须兜底保障弱势群体的利益,并确 保不同个体具有同等的竞争机会和平等的竞争起点。约翰罗默将分配正义看作是一种机会平 等,个体通过努力平等获取福利,而不是由其所处的环境决定。在公平的竞争环境下,付出的 努力程度相同,则得到的回报也相同,同时强调采用最大化最不利群体平均收益的方法对弱势 群体劳动“异质性”进行利益补偿  。具体而言,就是要在初次分配中践行起点的机会平等原 则与应得正义原则,鼓励个人发挥才能,尽自己努力获取利益,以此确保社会经济效率;坚持 再次分配过程中的利益补偿原则,以矫正应得正义原则下初次分配产生的不公平,达到实质的 分配公平。根据分配正义理论,农村居民养老保险制度的收入分配效应主要表现为首先,通 过财政转移支付发挥利益补偿原则下的工具理性,缩小和消除由于个体能力差异产生的社会福 利不平衡与贫富差距,以此实现社会财富的代内均衡分配;其次,通过制度强制规定个体按照 合理的缴费水平平等地缴纳保险费,以个体缴费义务与享受养老待遇相互关联,确保基金积累, 发挥基金互济功能,实现养老资源的跨期配置与有序调整,以此实现代际收入分配公平。 3. 促进消费效应 莫迪利安尼的生命周期消费理论认为个人现期消费(储蓄)受到个人年龄、偏好、原始资 产(过去收入)、现期收入、未来(预期)收入等因素的影响。个体会根据收入状况调整生命 周期内的消费配置,追求终生跨时预算约束下的效用最大化;家庭的储蓄消费也会根据其资产 水平进行“权衡布局”  。收入增长作为居民消费扩张的主要驱动力,为居民消费提供资金来源, 如果收入增长无保证,扩大消费也将无从谈起。社会保险对居民储蓄和消费的影响主要表现为 参保缴费与养老金领取对居民及其家庭可支配收入的影响,从而减少个人短视与市场失灵,帮 助居民实现储蓄与消费的全生命周期理性跨期配置  。农村居民养老保险对消费需求的影响主 要表现为当前农村居民的收入都有所提升,但农村居民消费依然普遍谨慎,这是由于我国社 会保障尚未完善,农民对未来收入不确定,对老年生活的焦虑和担忧,他们会把当期的收入进 行跨期消费分配,保障年老时的消费支出,从而出现高储蓄、低消费的现象,农村居民养老保 险制度的实施在一定程度上解决了农民的后顾之忧,降低了农村居民老年收入不确定的风险性,  参见 John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, Massachusetts, the Belknap Press of Harvard University Press, 1971.  参见 John E. Roemer, Kotaro Suzumura, Intergenerational Equity and Sustainability, Palgrave Macmillan UK, 2007.  Franco Modigliani, “Life Cycle, Individual Thrift, and the Wealth of Nations,“ American Economic Review, 1986, 763.  马光荣、周广肃新型农村养老保险对家庭储蓄的影响基于 CFPS 数据的研究,经济研究 2014 年第 11 期。 150 农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究 平滑其一生消费支出的关键点,增强农民消费的信心,在一定程度上提高其消费水平,增加当 期消费。而农村居民养老保险储蓄式的个人账户与财政补贴相结合,增加年轻人未来的预期收 入,提高消费倾向,对消费产生积极的促进作用。特别对于 60 岁以上的群体,除了增加这一 群体消费倾向,养老金的发放也直接提高了他们的消费能力。此外,制度通过财政补贴的方式 改善了居民收入分配,在一定程度上缩小了城乡收入差距。农村居民养老保险制度的实施,既 能够有力地拉动现期消费,又能够提高社会的边际消费倾向,激发潜在的社会购买力,并以此 带动农村市场,扩大内需。 4. 参保激励效应 个体或群体的某项行动使得另一个体或群体受益或受损的情形即为外部效应。不论是正外 部效应,还是负外部效应,都会作用于市场配置资源的效率,从而影响市场主体的交易行 为  。一般而言,决定人们客观需求结构的因素主要为人们所需要的商品和服务的种类及其价 格。价格越低,其他替代品越少,该商品的需求量越大。如果直接从消费层面对某项商品进行 补贴,这就相当于降低了该商品的相对价格,从而会增加人们对该商品的需求。若将农村居民 养老保险作为一种有价格的商品,财政补贴无疑给予了正外部效应刺激,形成对居民参保缴费 行为的激励效应,提升居民制度信心。具体而言,这种外部效应激励主要表现为以下方面首先, 政府通过财政补贴直接为老年人提供养老金,能够提高老年人经济独立性,改善其生活质量, 以减轻家庭养老经济负担,促进社会代际和谐,这对居民参保缴费具有直观刺激作用。其次, 对于年轻参保群体而言,政府通过为其提供缴费补贴实施利益刺激,相当于降低了农村居民养 老保险作为商品的参保价格,居民可以更低的投入加入养老保障体系。 二、农村居民养老保险财政补贴福利效应现状与主要问题 (一)实际生活保障水平偏低,财政补贴力度不够 尽管近年来中央和地方根据经济社会发展情况适当提高了基础养老金最低补贴标准,但农 村居民养老保险财政补贴力度总体偏低,养老保障水平与居民基本生活需求相差甚远,具体表 现为 其一,中央和地方财政投入过于保守,补贴体量与增量不足。改革开放以来,我国财政收 入增长迅速,从 1978 年的 1122.09 亿到 2017 年的 17.26 万亿,增长 150 余倍。根据表 2,全国 社会保障支出总额从 2014 年的 15968.85 亿增加到 2017 年的 24611.68 亿,年均增长 13.53。 虽然,随着国家发展转型与经济实力的增强,社会民生保障支出亦年年增长,然而,从横向对 比来看,全国社会保障支出占比中央财政总支出长期保持在 11 左右,这一比例相比发达国 家仍显不足,如法国政府社会保障支出占比中央财政达 30,奥地利、德国为 70,希腊、波 兰甚至达到 90。同时,相比社会保障支出增长幅度,农村居民养老保险中央财政补贴涨幅较  Guangxi Zhang, Muammer Ozer, “The ation of Status Asymmetric Ties A Perspective of Positive Externality and Empirical Test,“ Industry and Innovation, 2015, 10. 151 社 会 保 障 评 论第4卷第1期 Vol. 4, No. 1 小,仅随人口增长自然变化,致使农村居民养老保险中央财政补贴在社保总支出中所占的比例 不增反减。这充分说明了中央财政补贴对农村居民养老保险的总量投入还很保守。此外,目前 在农村居民养老保险的个人缴费环节,大部分地方政府都选择以最低补贴标准进行缴费补贴, 即便选择较高缴费档次 500 元缴费,补贴一般也只有 50 元,缴费补贴占缴费总额的比例仅为 10,补贴额度偏低。 表 2 20142017 年城乡居民养老保险中央财政补贴情况 年份 东部地区实 际领取待遇 人数(万) 中西部地区 实际领取待遇 人数(万) 中央财政补 贴数额 (百万) 社会保障 总支出 (百万) 中央财政 总支出 (百万) 社保支出占中 央财政总支出 的比例() 中央财政补贴 占社保总支出 的比例() 2014 5652.5 9089.2 8340.82 1596885 15178556 10.52 5.22 2015 5689.3 9111.0 8368.96 1901869 17587777 10.81 4.40 2016 5894.4 9375.9 8626.17 2159145 18775521 11.50 3.99 2017 6052.6 9545.3 8800.12 2461168 20308549 12.12 3.58 注数据来源于中国统计年鉴,城乡居民养老保险中央财政补贴总数 东部地区实际领取待遇人数 701250 中西部地区实际领取待遇人数 7012。 其二,养老待遇缺乏动态调整机制,养老金替代率过低。农村居民养老保险养老金待遇由 于动态调整机制的僵化,致使养老金水平增长速度严重滞后于物价增长速度。自 2009 年新农 保开始实施,基础养老金长达 5 年按最低标准 55 元 / 人 / 月发放,虽然 2014 年增加到 70 元 / 人 / 月,2018 年增加到 88 元 / 人 / 月,每 4 年才增长 15 元,增长幅度尚不足应付通货膨胀水平。 目前,除了上海、北京、天津等少数几个经济发达城市能够按正常调整机制提高补贴标准,其 他中西部省市区仍以最低标准发放基础养老金待遇。根据表 3,2017 年,我国农村居民养老保 险月均基础养老金水平为 142.65 元,占农村居民可支配收入的 12.74,与同期农村居民月人 均消费支出 912.88 元相差甚远。甚至,相比农村最低生活保障救助标准,现行农村居民养老保 险基础养老金的标准与替代率也远低于最低生活保障制度。2017 年全国农村居民养老保险基础 养老金替代率为 6.25,而农村最低生活保障替代率达到 32.02,差距之大,由此可见。从地 方来看,全国 31 个省市、自治区的农村居民养老保险基础养老金替代率,也都分别远低于同 年该省市的最低生活保障替代率。目前,农村居民养老保险基础养老金水平太低,远不能满足 农村居民基本生活开支,“保基本”功能尚未实现。 表 3 2017 年全国各省市城乡居民养老保险基础养老金与城乡最低生活保障标准替代率之比较 地区 基础养老金 标准 低保标准 月人均 可支配收入 月人均消费支出 低保替代率 基础养老金 替代率 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 全国 70 540.6 358.39 3033.02 1119.37 2037.08 912.88 17.82 32.02 2.31 6.25 东部 地区 北京 560 900 900.00 5200.53 2020.04 3362.19 1567.54 17.31 44.55 10.77 27.72 天津 277 860 860.00 3356.46 1812.81 2523.63 1365.49 25.62 47.44 8.25 15.28 河北 80 544.02 319.09 2545.65 1073.41 1716.69 877.99 21.37 29.73 3.14 7.45 152 农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究 地区 基础养老金 标准 低保标准 月人均 可支配收入 月人均消费支出 低保替代率 基础养老金 替代率 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 东部 地区 辽宁 85 561.61 362.58 2916.12 1123.07 2114.95 898.94 19.26 32.28 2.91 7.57 上海 850 970 970.00 5216.31 2318.75 3525.36 1507.48 18.60 41.83 16.30 36.66 江苏 125 645.62 595.59 3635.15 1596.50 2310.53 1300.96 17.76 37.31 3.44 7.83 浙江 135 706.21 670.05 4271.73 2079.65 2660.35 1507.78 16.53 32.22 3.16 6.49 福建 100 589.78 421.16 3250.12 1361.23 2165.04 1166.95 18.15 30.94 3.08 7.35 山东 125 513.22 346.91 3065.78 1259.79 1922.68 861.84 16.74 27.54 4.08 9.92 广东 110 674.84 528.40 3414.59 1314.98 2516.49 1099.97 19.76 40.18 3.22 8.37 海南 140 484.4 358.40 2568.12 1075.15 1697.66 799.95 18.86 33.33 5.45 13.02 中部 地区 吉林 80 483.41 311.24 2359.89 1079.20 1670.93 856.62 20.48 28.84 3.39 7.41 黑龙江 80 550.65 321.46 2287.17 1055.40 1605.82 876.99 24.08 30.46 3.50 7.58 安徽 80 531.24 368.96 2636.69 1063.18 1728.35 925.51 20.15 34.70 3.03 7.52 山西 70 467.46 303.91 2427.65 898.96 1533.67 702.00 19.26 33.81 2.88 7.79 江西 80 531.67 311.94 2599.84 1103.48 1603.71 822.53 20.45 28.27 3.08 7.25 河南 70 459.62 279.70 2463.16 1059.93 1618.53 767.63 18.66 26.39 2.84 6.60 湖北 80 563.56 392.20 2657.45 1151.01 1772.97 969.38 21.21 34.07 3.01 6.95 湖南 85 444.06 307.42 2828.99 1077.98 1930.22 961.13 15.70 28.52 3.00 7.89 西部 地区 广西 90 517.96 278.20 2541.84 943.79 1529.05 786.38 20.38 29.48 3.54 9.54 内蒙古 110 591.59 410.02 2972.50 1048.69 1969.82 1015.37 19.90 39.10 3.70 10.49 重庆 95 500 357.31 2682.77 1053.16 1896.60 911.34 18.64 33.93 3.54 9.02 四川 75 485.12 313.98 2560.58 1018.91 1832.55 949.73 18.95 30.82 2.93 7.36 贵州 70 557.04 305.00 2423.32 739.09 1695.65 691.58 22.99 41.27 2.89 9.47 云南 70 516 278.50 2582.99 821.85 1629.98 668.94 19.98 33.89 2.71 8.52 西藏 150 751.51 279.62 2555.93 860.85 1757.29 557.63 29.40 32.48 5.87 17.42 陕西 75 532.2 311.14 2567.53 855.38 1699.02 775.47 20.73 36.37 2.92 8.77 甘肃 85 458.55 313.77 2313.62 673.01 1721.62 669.14 19.82 46.62 3.67 12.63 青海 155 450.5 277.92 2430.74 788.53 1789.42 825.23 18.53 35.24 6.38 19.66 宁夏 120 473.18 289.08 2456.03 894.83 1684.96 831.84 19.27 32.31 4.89 13.41 新疆 115 408.96 296.77 2564.57 920.44 1899.74 726.05 15.95 32.24 4.48 12.49 注城乡居民月人均可支配收入与消费支出数据来源于 2018 年国家统计年鉴,城乡最低生活保障 标准数据来源于民政部网站,各地城乡居民养老保险基础养老金标准来源于人力资源和社会保障部门网 站,单位统一为元 / 人 / 月。 (二)具有一定正向收入再分配效应,但财政补贴地区投入不均,收入分配调节不到位 区域经济发展不平衡产生的社会福利分配不均是我国亟待解决的一个突出问题。目前,不 153 社 会 保 障 评 论第4卷第1期 Vol. 4, No. 1 同省市、自治区因为历史和区位因素影响,经济发展水平和财政收入状况整体表现为东部领先 于中、西部地区。与此同时,区域内部之间差异亦很明显,即使在同一省内也表现有贫富不均 的问题。此外,由于我国长期实行二元经济社会发展政策,城乡发展不平衡引起的社会收入差 距不断扩大,与人民日益增长的多元福利需求之间的矛盾日益凸显。 农村居民养老保险依托财政转移支付,宏观上,通过对 2010 年、2013 年、2016 年中国统 计年鉴相关数据进行核算与整理,不管是东部地区还是西部地区,中央与地方财政补贴都是处 于逐年增长的状态,中央财政全额补贴中西部地区基础养老金,补贴东部地区一半的基础养老 金,对东中西部的差距具有调节地区收入分配的转移支付作用。微观上,基于 2014 年中国健 康与养老追踪调查(CHARLS)数据的统计筛选,选择农村家庭为研究对象,对 5035 个样本数 据进行分析,发现农村居民养老保险制度的实施使得东中西部的社会福利指数均有所增加,而 分地区来看,对中部的影响最大,东部次之,西部最小(表 4)。 表 4 样本参保农民参加农居保前后基尼系数与社会福利指数情况对比 人均 纯收入 初始基 尼系数 农居保 交费后 基尼 系数 领取养老 金后的基 尼系数 辛尼指标 MT 再分配 系数 R 不考虑农 居保收益 时社会福 利指数 S 考虑农居保 收益时社会 福利指数 S* 农居保对农 村社会福利 指数的影响 [S*-S/ S100] 全国 9663.4 0.4397 0.4409 0.4348 0.0049 1.11 5414.40 5461.75 0.87 东部 11069.7 0.4251 0.4256 0.4199 0.0052 1.22 6363.97 6421.53 0.90 中部 9851.9 0.4376 0.4392 0.4314 0.0062 1.42 5540.71 5601.79 1.10 西部 8374.6 0.4582 0.4603 0.4549 0.0033 0.72 4537.36 4564.99 0.61 然而,本研究也发现“一刀切”的基础养老金补贴政策与地方差异化的缴费补贴政策,忽 视了区域内部各省财力和城乡居民人口结构等因素,不利于改善收入分配  。就地方财政补贴 政策而言,经济实力强的城市和地区自主加大了对农村居民养老保险的财政投入力度,而经济 实力较落后的城市和地区则只能执行最低的财政投入标准。例如,2017 年上海市农村居民养老 保险的缴费补贴标准为 575 元,基础养老金补贴标准为 850 元 / 人 / 月,两项补贴数额均遥遥 领先其他省市。其中,缴费补贴高出 30 元的最低缴费标准近 20 倍,基础养老金补贴高出中央 财政当时最低标准 70 元 12 倍之多。如此巨大的差异,对全国其他地区的参保居民而言显然是 不公平的,强化了“穷者愈穷,富者愈富”的马太效应  。 农村居民养老保险制度对参保人自主选择缴费档次参保提供超额累进补贴,这一制度设计 容易产生收入逆向再分配问题。因为对于那些没有缴费能力或缴费负担较重的群体,他们或者 因为无法参加农村居民养老保险而不能享受制度补贴福利,或者只能以最低的缴费档次参加农  景鹏等城乡居民基本养老保险的适度待遇与财政负担,财政研究 2018 年第 5 期。  王敏城乡居民基本养老保险财政补贴政策研究,中央财经大学学报 2017 年第 12 期。 154 农村居民养老保险财政补贴的福利效应研究 村居民养老保险而获得最低的财政补贴支持,但其实这部分人群才恰恰是最需要养老收入保障 的。相反,那些缴费能力更强的群体,若他们选择更高缴费档次长期缴费,其享受到的缴费补 贴与基金积累也就更多,显然,这违背了“增进分配公平”的制度发展目标。 (三)具有一定促进消费作用但存在内部差异,且财政补贴持续性不强 为了考察财政补贴的促进消费效应,利用 2011 年和 2013 年两期的中国健康与养老追踪调 查(CHARLS)面板数据,选择农村家庭为研究对象,包括领取养老金的家庭和未领取养老金 的家庭,考察农村居民养老保险财政补贴差异对中国农民消费的影响。基于固定效应模型的测 算分析发现通过政府补贴,总体上对所有参保农村家庭的消费产生促进作用。这种作用最显 著的是对可以领取养老金的农民家庭,每年最少 660 元的基础养老金使得农村老人当期收入直 接增加,基础养老金的上调使农民对未来收益也有很好的预期,因此促进了消费。但是,农村 居民养老保险财政补贴对未领取养老金的农村家庭消费具有挤出效应,制约了农民的消费,该 类家庭需要参保缴纳保费,导致农民当期可支配收入减少,而且未来预期的养老金待遇标准太 低,农民参保后对未来的养老风险担忧依然存在。财政补贴对农民消费影响在不同地区表现也 不同,农村居民养老保险财政补贴对中部和西部地区的农民消费均有促进作用,而且对中部地 区的影响效应更大,但是对东部地区的农民的消费来说,其影响效应是不显著的。 此外,农村居民养老保险制度财政补贴可持续性不强,进一步制约其增强居民消费能力的 作用。首先,农村居民养老保险制度财政补贴责任分担失衡。相比中央层面,地方政府承担了 更多的财政支出责任,而地方财权与支出责任的不匹配致使财政分配均等化目标难以实现  。 根据农村居民养老保险制度现有文件规定,东部地区地方政府除了要负担一半的基础养老金补 贴,与西部地区政府一样,还需承担一般缴费补贴、困难人群缴费补贴、高龄加发补贴以及基 础养老金调节增长部分,这对于经济欠发达,财政吃紧的东部部分地方政府而言,支付压力巨大, 久而久之将直接影响制度的稳定和可持续发展。其次,农村居民养老保险基金运营管理效率低, 长寿风险增加隐性财政压力。目前,农村居民养老保险基金运营权和管理权一般集中在县、市 级基层政府,基金监管人才与机构的缺乏,致使其运营监管的成本、过程和结果难以得到有效 控制,财政补贴效率损失严重。加之,农村居民养老保险完全积累制下个人账户的低记账利率 与高通货膨胀率引致财政资金的贬值(“艾伦条件”),降低了财政补贴的收益率。再次,福 利刚性与长寿风险增加隐性财政压力。社会保障支出的福利刚性和棘轮效应致使养老金水平只 能上调不能降低,财政补贴只能增加不能减少。目前,我国以 139 个月,即 11.6 年为基数计发 农村居民养老保险个人账户养老金,也即在 71.6 岁时参保者个人账户的养老金将被全部领完, 72 岁以后年份的养老金支出必须完全由政府财政负担。随着我国人口老龄化的快速发展,人均 余命不断延长带来的长寿风险,将严重影响尚未建立财政隐性压力释放机制的农村居民养老保 险制度的发展。 总体而言,虽然参加农村居民养老保险获得养老金收入改善了居民未来收益预期,提高了  赵建国、海龙我国新农保财政补贴筹资责任分担机制研究 基于公共服务横向均等化的视角,宏观 经济研究 2014 年第 7 期。 155 社 会 保 障 评 论第4卷第1期 Vol. 4, No. 1 其边际消费倾向。但是,对于未领取养老金的参保居民,参保缴费减少了家庭当期收入,缴费 补贴的消费促进作用尚未显现。加之,农村居民养老保险财政补贴面临的一系列挑战势必影响 到参保居民对未来收入的预期,居民对老年期不确定性支出风险的担忧依然存在,导致他们不 敢消费、不愿消费,制度增进居民消费的福利效应尚不明显。 (四)财政补贴激励效果不佳,居民制度信心有待强化 自从我国现行农村居民养老保险制度实施以来,就存在一个有趣的现象几乎没有多少农 民选择不参保,但是多数人都会选择最低的缴费水平。在目前的制度下,为什么大多数农民均 选择参保而不积极缴费综合前人的研究可以得出,事实上农民的参保行为可以视作一个跨期 选择的过程,因此可以运用行为经济学的理论与方法来研究农民的决策过程。农民之所以选择 参保但不多缴费是因为当前的农村居民养老保险财政补贴政策激励效果不够,不符合农民的时 间偏好(人们对未来的主观贴现率),农民选择最低的年缴费额参保是一种理性的决策。据此, 本研究首次借鉴行为经济学中的贴现效用理论,尝试构建一个描述农民参保行为的模型来分析 农村居民养老保险财政补贴对农民参保缴费行为的激励效应。 为了具体测算其激励效应,笔者设计了一个针对农民时间偏好的调查,对不同地区的农民 进行了问卷调查;然后在调查结果的基础上构建了一个增量贴现效用模型来描述农民的参保行 为,并通过控制变量的方法模拟了不同影响因素(如年龄、收入等)对农民参保行为的影响。 研究发现,对于多数农民而言参保但是选择最低年缴费额缴费都是一种理性选择。并且①相 对于女性农民而言,男性农民拥有较低的缴费意愿;②相对于拥有较高收入的农民而言,收入 较低农民更倾向于选择最低的社保缴费额;③相对于年龄较大的农民而言,多缴费对较年轻农 民并没有太多的吸引力,年轻人的缴费意愿较低;④尽管较贫困地区的农民比较富裕地区的农 民有着更高的参保意愿,但是由于缴费能力有限,他们总体上更倾向于选择较低的社保缴费额
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